Her ne kadar günümüzden yaklaşık 350 yıl önce dinsel azınlıkların hakları bağlamında 1532 tarihli Nürnberg ve 1552 tarihli Passau Anlaşmalarının öncelediği 1555 tarihli Augsburg Din Anlaşmasıyla[1]birlikte uluslararası metinlere girmiş olsa da azınlık, dolayısıyla da azınlık hakları meselesi temel olarak modern bir meseledir.

Modern devlet aslen bir ulus-devlettir ve bu ulus-devletin üzerinde kurulu olduğu topraklarda yaşayan etnik gruplar genellikle o ulus-devletin kurucusu olduğu düşünülen tek bir etnik grup lehine ve bütün diğer etnik grupların aleyhine olacak şekilde görmezden gelinir. Bu nedenle, bu etnik grubun devletin bütün kaynaklarını kendi lehine kullanması kaçınılmaz bir durumdur. Sonuç olarak ortaya çıkan şey etnik gruplar arası adaletsizliktir. Bu bağlamda, azınlıklar ve azınlık hakları meseleleri ulus-devlet tarihinden bağımsız olarak düşünülemez.

1789 Fransa’sında devrimci doktrin halk ve devleti neredeyse aynı şeyler olarak ortaya koyar. Halkın egemenliği böylece devlette somutlaşırken, devletin idari aygıtı da, sınırları içindeki nüfusu homojenleştirme, halkın “milli” duygularını güçlendirme amacına hizmet eder[2]. Bu durumda ortaya çıkan milliyetçilik etnik bir ideoloji ile bir devlet aygıtının birbirine eklemlenmesini gerektirir. Ulus-devlet siyasi sınırların kültürel sınırlarla örtüşmesin gerektiğini varsayar[3]. Sonuç olarak modernleşme ve ulus-devletlerin kurulması “etnik azınlıklar” olarak bilinen durumu yaratır ve “azınlık haklarının” korunması da ulusal ve uluslararası hukukun konusu haline gelir.

Azınlıklar ve azınlık hakları meselesinin uluslararası arenada yaygın olarak ele alınmaya başlaması 1. Dünya savaşı sonlarına denk gelmektedir. Bu savaş sonrasında “azınlıkların korunması, sınırların yeniden çizilmesine bağlı olarak, Avrupa’da genel bir sorun olarak benimsenmiştir”[4]. Savaşın sonuçlarından bir tanesi olarak Avrupa devletlerinin sınırlarının yeniden çizilmesi ve bu yeni sınırlardan hoşnut olmayan grupların ortaya çıkmış olması nedeniyle, bu hoşnutsuz gruplar arasında olası savaşların önlenmesi sorunu ortaya çıkmıştır. Milletler Cemiyeti’nin (MC) kuruluşu işte bu sürece denk gelmektedir. MC’nin bu süreç içindeki misyonu bu grupların üyelerine tanınacak yurttaşlık ve siyasi eşitlik hakları sayesinde ulusal ayrılıkçı hareketlerin önlenmesidir[5].

1919 tarihli Versay Barış Konferansı’nda azınlık kavramı ilk olarak bir uluslararası belgede kullanılmış ayrıca azınlık hakları MC ve Uluslararası Adalet Divanı aracılığıyla ilk kez uluslararası bir denetimine konu edilmiştir[6]. Konferans sonrasında imzalanan barış antlaşmalarında bir azınlık tanımlaması yapılmamış olsa da, ırksal, dinsel ya da dilsel azınlıklara ait kişilerden bahsedilmektedir.

1923’te Türkiye’nin Avrupa devletleriyle imzalamış olduğu Lozan Antlaşması’nda da olduğu gibi 1. Dünya savaşı sonrasında devletlerarası antlaşmaların ortak özelliği, ulus devlet sınırları içindeki azınlıkların haklarının korunmasına yönelik maddeler içermeleridir[7].

Lozan Antlaşması’nda her ne kadar sadece Müslüman olmayan azınlıklar söz konusu edilmiş olsa da, bu azınlıkların diğer “Türk tebaaya tatbik edilen ayni muamele ve ayni teminattan müstefit olacakları” ve gerekli dini, toplumsal ve dilsel özgürlüklerin kendilerine tanınacağı hüküm altına alınmaktadır[8].

Azınlık hakları konusunda ikinci bir dönüm noktası ise II. Dünya Savaşıdır. Bu savaşın yol açtığı yıkım ve savaş öncesinde azınlıklara sağlanan hakların bu savaşları önlemede başarısız olması azınlıklar ve azınlık hakları meselesinin yeniden ele alınmasını getirmiştir. Kuçuradi’nin[9]de ifade ettiği gibi II. Dünya savaşı sonrasında kurulan Birleşmiş Milletler (BM) tarafından yayınlanan insan hakları belgeleri bu savaşın yol açtığı olumsuz durumlara bir tepki olarak ortaya çıkmış belgelerdir.

Bu dönemde kabul gören yeni bakış açısı, bireysel eşitlik ilkesine dayalı olarak, her bir yurttaşın temel hak ve özgürlüklerden yararlanmasının sorunları çözeceği ve böylece kalıcı bir barış sağlanacağı şeklidedir. 1948 tarihli İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nde azınlık haklarına yer verilmeyişinin altında yatan temel düşünce budur[10].

Başka bir ifadeyle azınlık haklarıyla ilgili endişeler daha geniş bir bağlamda ele alınan bireysel haklar kapsamına alınarak[11]ikincil bir konuma itilmiş, “kolektif haklar” bağlamında ele alınması gereken azınlık hakları kendi bağlamından kopartılarak “kişi hakları” bağlamında değerlendirilmeye başlanmıştır. Savaş sonrasında azınlıkların sorunları acil bir nitelik kazansa da, azınlıkların korunmasıyla ilgili çalışmalar bireysel insan haklarının korunması ve ırk ayrımcılığının önlenmesi alanına kaymıştır[12].

II. Dünya savaşı sonrasında uluslararası belgelere azınlıklarla ilgili olarak giren ilk madde Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesi’nin 27. Maddesidir. İlgili madde şöyledir:

“Etnik, dinsel ya da dil azınlıklarının bulunduğu devletlerde, bu azınlıklara mensup olan kişiler, kendi gruplarının diğer üyeleri ile birlikte, kendi kültürlerinden yararlanma, kendi dinlerine inanma ve bu dine göre ibadet etme, ya da kendi dillerini kullanma hakkından yoksun bırakılmayacaklardır.”

Bu maddeye göre azınlıklara kolektif haklar sağlanması düşüncesi “gruplarının diğer üyeleri ile birlikte” ifadesi kullanılarak kısmen kabul görse de, madde esas olarak bu gruplara “mensup olan kişilerin” haklarının korunmasıyla ilgilidir. Ayrıca, İnsan Hakları Komitesi 27. Maddeye ilişkin Genel Yorum’da bu maddenin de Sözleşmenin diğer maddeleri gibi bireysel hakları koruma altına aldığı yorumu yapmıştır[13].

Azınlıklara yönelik özel haklarla ilgili olarak düzenlenmiş tek BM belgesi, “Ulusal veya Etnik, Dinsel ve Dilsel Azınlıklara Mensup Bireylerin Haklarına Dair Bildirge”dir. Bildirge, azınlıklara mensup bireylerin kendi kimliklerini korumaları ve geliştirmeleri yönünde haklar tanırken devletlerin bu konudaki yükümlülüklerine de değinmekte, aynı zamanda bir bütün olarak ulusun bağımsızlığını da gözetmektedir. Bu bildirgede yer alan hükümler de azınlık haklarını evrensel olarak tanınan insan hakları bağlamında ele almaktadır[14]. Söz konusu Bildirge’nin azınlık haklarının kullanımından bahsedilen bütün hükümlerinde “azınlıklara mensup bireylerden” bahsedilmektedir.

BM’in 1965 tarihli “Her Türlü Irk Ayrımcılığının Ortadan Kaldırılmasına Yönelik Uluslararası Sözleşme” azınlık hakları ile ilgili olabilecek hükümler içeren bir başka uluslararası belgedir. Bu Sözleşme temelde bireylerin ırk, renk, soy, ulusal ya da etnik köken gözetmeksizin “insan hakları ve temel özgürlüklerden eşit şekilde yararlanmalarını sağlamak amacı”nı (Madde 1/4) taşımaktadır. Söz konusu sözleşme etnik ayrımcılığa karşı oldukça önemli pozitif bir yaklaşım sergilese de, söz konusu hakların kullanımında kolektif olmaktan çok bireysel bir yaklaşım sergilemektedir.

BM Genel Kurulu'nun 7 Kasım 1989 tarihinde kabul ettiği ve AB üye ülkelerinin tamamı tarafından imzalanan “Çocuk Hakları Sözleşmesi”nin 17, 29 ve 30. maddeleri azınlıklara mensup çocukların anadilde eğitim görme hakkını güvence altına almaktadır. Söz konusu maddeler azınlıklara mensup çocukların temel insan haklarından eğitim hakkıyla bağlantılı olarak değerlendirilmektedir.

1960 yılında kabul edilen “Eğitimde Ayrımcılığa Karşı UNESCO Sözleşmesi”nde azınlıklarla ilgili hükümler 5. Maddenin (c) fıkrasında ve bu fıkranın (i) bendinde düzenlenmektedir. Buna göre:

(c) “Ulusal azınlık üyelerinin, okullarının yönetimi dahil kendi eğitim etkinliklerini yürütme ve her devletin eğitim politikasına bağlı olarak kendi dillerini kullanma ya da öğretme haklarını tanımak temel ilkedir. Bununla birlikte:

(i) Bu hak, bu azınlık üyelerini bir bütün olarak topluluğun kültür ve dilini anlamaktan ve topluluk etkinliklerine katılmaktan alıkoyacak veya ulusal egemenliğe zarar verecek biçimde kullanılmaz.”

Yukarıda bahsedilen uluslararası belgelerdeki bir diğer önemli sorun ise “azınlık” kavramının bir tanımının yapılmamış olması, yani devletlerin hangi grupları “azınlık” olarak kabul edeceklerinin net olarak ortaya koyulmamış olmasıdır. Bu nedenle azınlıkların tanımı sorunu, etnik grupların korunmasına ilişkin tartışmaların hareket noktasını oluşturmaktadır[15].

Azınlık tanımının belirsizliği, azınlık sorununun siyasi yönü göz önünde tutulduğunda devletlere kendi ülkelerindeki “azınlıkların” varlığını reddetme ya da “azınlıkların” kimler olduğunu belirleme imkânı sağlamaktır. Bu bağlamda, azınlıkların korunmasına yönelik belgelere imza atmış olan pek çok devlet bu belgelerde yer alan azınlık ifadelerini kendi ulusal yasalarına göre yorumladıklarını açıklamakta[16], dolayısıyla bahsi geçen “azınlık hakları” pratikte karşılığını bulamamaktadır.

Avrupa Konseyi çerçevesinde hazırlanan, azınlık haklarına dair hükümler içeren ya da genel olarak azınlık haklarına dair olan belgeler her ne kadar azınlık haklarının kolektif kullanımını garanti altına almasa da BM belgelerinin aksine hakların grup halinde kullanımı ve azınlık tanımlamaları açısından yeni açılımlar içermekte, bu anlamda azınlık haklarının korunmasına yönelik daha pozitif bir tutum içermektedir.

Avrupa Bölgesel veya Azınlık Dilleri Sözleşmesi’nin giriş bölümünde atıfta bulunulan uluslararası sözleşmeler itibariyle “bir bölgesel veya azınlık dilini kullanabilmenin” kişisel bir hak olduğu vurgulanmakta ve yukarıda ele alınan belgelerde yer alan bireyselci tutum devam ettirilmektedir. Bu sözleşme­nin önemi uluslararası alanda azınlık dilleri eğitimi hususunda önemli bir açılım sağlamasıdır. Ayrıca azınlıklara ilişkin başka metinlerde azınlık dillerinin belirli bir coğrafi alanda yoğun olarak kullanımı üzerinde durulurken bu belgede dağınık kullanımları da göz önüne alınmaktadır.

Avrupa Konseyi çerçevesinde hazırlanan ve 1995 tari­hinde imzaya açılan Ulusal Azınlıkların Korunması Hakkındaki Çerçeve Sözleşmesi, azınlık hakları konusunda oldukça önemli hükümler içermektedir. Sözleşmenin ilk maddesi şöyledir:

“Ulusal azınlıklar ve bu azınlıklara mensup fertlerin hak ve özgürlüklerinin korunması, insan haklarının uluslararası korunmasının ayrılmaz bir parçasıdır ve böylelikle uluslararası işbirliği alanında yer alır.”

Bu ilk maddede ulusal azınlıklar ve bu azınlıklara mensup fertler arasında bir ayrım yapılarak azınlıkların kolektif haklarını çağrıştıran bir giriş yapılsa da müteakip maddelerde bu haklardan faydalanacak olanların bu azınlıklara mensup fertler olduğunun vurgulanması bütün uluslararası belgelerdeki genel bireysel eğilimin devam ettiğini göstermektedir.

Aslında “azınlık haklarının” kolektif haklar olarak değil, kişi hakları olarak ele alınmasının altında yatan en önemli nedenlerden bir tanesi bu hakların kolektif haklar olarak ele alınması halinde halkların kendi kaderini tayin hakkına kadar gidebilecek olan bir haklar silsilesini beraberinde getirecek olmasıdır. Bu durum ulus devletlerin bölünmeyle sonuçlanabilecek ayrılık yaşama korkularını tetiklemekte, diğer taraftan bu hakların kişi hakları bağlamında bireysel birer hak olarak kullanımının devletin varlığına ve bütünlüğüne bir tehdit oluşturmayacağı düşüncesi hâkim olmaktadır.

Bu kaygılar göz önüne alınarak, uluslararası sözleşmelerde azınlıkların korunmasına dair özel önlemlerden bahsedilse de, bu önlemlerin nasıl alınacağı konusu sözleşmelere imza atan devletlerin kendi inisiyatifine bırakılmaktadır.

Türkiye yukarıda adı geçen sözleşmelerin ya da belgelerin pek çoğunu kabul etmemiş, kabul ettiklerinde ise ister bireysel isterse kolektif haklar olarak düzenlensin, azınlık haklarıyla ilgili hükümler içeren maddelere ya çekince koymuş ya da ilgili hükmü Lozan anlaşması kapsamında uygulayacağını belirterek “azınlık” tanımlarını bu bağlamda yorumlamıştır.[17]

Örneğin Türkiye Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşmeye taraf olurken 27. Maddeye şöyle bir çekince koymuştur: “Türkiye Cumhuriyeti, Sözleşme’nin 27. Maddesini, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın ve 24 Temmuz 1923 tarihli Lozan Barış Andlaşması ve Ek’lerinin ilgili hükümlerine ve usullerine göre uygulama hakkını saklı tutar ”[18].

Yine BM Çocuk Hakları Sözleşmesi’nin temelde bir bireysel hak olarak düzenlenmiş, azınlıklara mensup çocukların haklarıyla ilgili hükümler içeren 17, 29 ve 30. maddelerine Türkiye’nin koyduğu çekince devletlerin ilgili yasal düzenlemeleri kabul etmek konusundaki isteksizliklerine bir örnek teşkil eder. Bu uluslararası sözleşmelere katılım zorunluluğu olmaması ve katılım halinde kimi hükümlere çekince koyulabilme özgürlüğünün devletlere sağlanmış olması azınlıklara sağlandığı belirtilen hakların gerçekte pratiğe geçirilmediğinin bir göstergesi olarak kabul edilebilir.

Azınlık haklarını konu alan ilk uluslararası belge olması nedeniyle büyük önemi olan “Ulusal ya da Etnik, Dinsel ve Dilsel Azınlıklara Mensup Kişilerin Hakları Bildirgesi,” azınlık haklarını temelde bu azınlıklara “mensup kişilerin” sahip olduğu haklar bağlamında bireysel haklar olarak ele almasına rağmen, Türkiye tarafından yine kabul edilmemiştir.

Özetle, azınlık haklarının uluslararası düzenlemelerdeki yerinin iyi anlaşılabilmesi, bu belgelerde azınlık haklarının hangi temelde ele alındığının bilinmesini gerektirir. Bu düzenlemelerin altında yatan temel ilke “devletlerin ülkesel bütünlüğünün, politik bağımsızlığının korunmasıdır”[19]. Yani, şu anki yaygın anlayışa göre azınlık haklarının ön koşulu ulus-devletin bir güvencesi olarak “kurucu etnik grubun” “devlet olma hakkının” korunmasıdır. Azınlıkların gerçek anlamda korunabilmesi ve azınlık haklarının güvence altına alınabilmesi için bu anlayışın terk edilerek eşitlikçi, bütün azınlıkları aynı düzlemde ele alan bir anlayışın benimsenmesi gerekmektedir.